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标题: 案例 | 可否要求质疑供应商补正质疑函 [打印本页]

作者: only1u 时间: 2018-6-21 09:13
标题: 案例 | 可否要求质疑供应商补正质疑函
案例 | 可否要求质疑供应商补正质疑函？ 罗娅 [url=]政府采购信息[/url]政府采购信息 [img][/img]

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案例回放

A代理机构对某局物业项目以公开招标方式实施政府采购，经评标委员会推荐和采购人确认，B公司被确定为中标供应商。项目结束后，C公司向A代理机构递交质疑函，提出怀疑B公司的人员工资报价低于最低工资水平。A代理机构询问C公司从何处得知此情况，C公司声称是在供应商等候区“听见”B公司的投标代表说的，除此以外，不能提供其他证明材料。A代理机构斟酌再三后，向C公司出具了《质疑函补正通知书》：“经审查，你单位质疑函不符合《政府采购法实施条例》的规定。现请你单位对质疑事项证明材料进行补正后在质疑有效期内重新提交质疑函。”

C公司无从获得证明材料，遂向当地财政部门提出投诉。财政部门收到投诉书后经审查，发现C公司投诉事项未经质疑，于是告知C公司投诉不予受理。

C公司质疑、投诉均未受理，只得以信访函的方式向财政部门反映该问题。财政部门组织原评标委员会和A代理机构核实相关情况后，向C公司发出《调查情况说明》，说明经评标委员会复核，不存在C公司反映的违法问题，中标结果合法、有效。

C公司不服当地财政部门作出的《调查情况说明》，向其上一级财政部门提起行政复议。上级财政部门复议后认为：C公司提出书面质疑，符合法定期限规定，属于有效质疑。A代理机构虽要求C公司补正质疑材料，且C公司未在质疑有效期内重新提交质疑函，但并不免除A代理机构的答复义务。因此，责令当地财政部门按照政府采购投诉处理程序，作出投诉处理决定。

问题引出

可否要求质疑供应商补正质疑函？

专家点评

1、要求补正质疑函与《政府采购法》的规定不相符

《政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”从法律条文可知，关于质疑的受理条件只有“七个工作日”和“书面”两项要求。其中，“七个工作日”的时限要求，是保护供应商公平竞争权益的同时，也考虑维护采购人的权益，保证项目的采购效率，督促供应商尽快行使质疑权利。除此以外，质疑应该是没有其它明确的限制条件的。“认为……权益受到损害的”是供应商主观的认识，并不要求其权益经证实受到损害。“采购文件、采购过程和中标、成交结果”，个人认为只能排除关于“废标结果”的质疑，其它的各项内容，包括专家评审有误、其它供应商串通投标、提供虚假材料谋取中标等事项，都可以归纳其中。因此，满足了“七个工作日”、“书面”这些条件之后，质疑就应是供应商当然的救济权利。相对应的，采购人和采购代理机构在收到质疑后就应承担起七个工作日内进行书面答复的义务。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）第十三条的规定与《政府采购法》的规定是一致的：“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函。”法定质疑期限内提出的质疑，采购人、采购代理机构不得拒收。

2、要求补正质疑函在《政府采购法实施条例》中缺乏法律依据

《政府采购法实施条例》（以下简称“《实施条例》”）第五十五条规定：“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料”。尽管《实施条例》没有规定，没有“明确的请求和必要的证明材料”的质疑不予受理，但法条中“应当”二字，将提供“明确的请求和必要的证明材料”确定为供应商的法定义务。诚然，“明确的请求和必要的证明材料”能提高质疑处理的针对性，保证工作效率，防止供应商滥用质疑权，但这一设置与《政府采购法》的立法本意不相一致。

《立法法》第八十八条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。2015年《实施条例》的出台，曾让很多从业者欢呼雀跃，认为新的规定与旧的规定不一致的，应适用新的规定。但《立法法》第九十二条如是规定的前提是“同一机关制定的”，即同一效力层级的规范。法律的效力层级高于行政法规，《政府采购法》的效力层级高于《实施条例》，不存在新旧适用之论。

根据《实施条例》的要求，提供必要的证明材料的确是供应商的义务，但并不能因此免除采购人和采购代理机构的答复义务。并且，采购人和采购代理机构的质疑答复期限的起算点是“收到供应商的书面质疑”之日，并没有类似审查、重新提交的环节。从供应商角度，虽然在质疑提出环节没有限制，但参照民事诉讼法，未提供必要的证明材料，须承担请求不被支持、质疑不成立的后果。

3、要求补正质疑函在94号令中同样缺乏法律依据

政府采购同仁可能知道，94号令出台前经过了多次修改，最初的征求意见稿第三十四条规定：“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其行政主管部门或者有关机关依法给予处分，并予以通报：（一）无正当理由拒收质疑函的”。对比94号令第三十六条，第（一）项修改为“拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函”。该条法律责任规定与第十三条“遥相呼应”，第十三条对质疑的唯一限定就是“法定质疑期内”。

94号令第十二条与《实施条例》相似，规定供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料，列明质疑函应当包括的内容。“应当”表明该条款是对质疑供应商设定的义务。但从第十三条和第三十六条的规定则表明：立法本意是不支持以内容为理由拒收质疑函的。需要明确的是，质疑不同于投诉，94号令未规定可补正质疑函，要求供应商补正质疑函即缺乏法律依据。94号令中第二十一条对投诉书的审查、补正规定并不适宜参照。案例中，A代理机构出具《质疑函补正通知书》告知C公司需补正事项。该补正通知书反而成为供应商举证已向代理机构提出过质疑、代理机构未在规定时间内作出答复的书面证明。

4、应依法、从宽受理质疑

对于采购人和采购代理机构，处理质疑确实需耗费大量的精力，但质疑是法律赋予供应商的重要权利，笔者认为应依法、从宽受理质疑。以本案为例，A代理机构依据《实施条例》要求C公司出具证明材料确实有些“强人所难”，因为证据是B公司的投标文件，是法定应予保密的内容。退一步说，C公司即使不能质疑，也能行使《政府采购法》第七十条规定的控告权和检举权，“有关部门、机关应当依照各自职责及时处理”。推卸职责并不能从根本上解决问题，反而可能导致矛盾层层升级。

从另一角度看，质疑同投诉、信访、行政复议、诉讼等程序相比，属于内部救济程序，是发生在供应商与采购人、采购代理机构之间的，无第三方介入的政府采购争议解决途径之一。这一程序着眼于当事双方通过自身努力纠正问题、解决问题，具有灵活、方便、成本低等优势，处理得当，能大大节省行政资源。这也是《政府采购法》设置质疑程序的重要出发点。

作者: bob1511 时间: 2018-6-21 10:22
本人觉得还是从政府采购法以及实施条例的释义可以更好的理解立法本意。
1、政府采购法第五十二条的释义中的一部分：2．质疑的条件。在政府采购活动中，出于多方面的考虑，供应商可能会比较随意地对采购文件、采购过程和中标、成交结果等事项，向采购人提出质疑。如果没有一定的限制条件，就会使采购人承担过重的工作量。因此，本法规定，供应商提出质疑，就必须有认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的事实和理由。
2、从上述的内容在结合条例第五十五条的释义，“应当有明确的请求和必要的证明材料”这一表述政府采购法与实施条例的立法本意应当是一致的。
3、94号令中第十二条供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容。对合法的质疑函进一步规范。
4、无论是提出质疑，还是受理质疑都应当合法。符合法律规范的质疑才能真正促进政府采购的进行。

作者: only1u 时间: 2018-6-21 12:09

bob1511 发表于 2018-6-21 10:22
本人觉得还是从政府采购法以及实施条例的释义可以更好的理解立法本意。
1、政府采购法第五十二条的释义中的 ...

不知道专家怎么想的。。逻辑混乱。

作者: bidboy 时间: 2018-6-21 15:53
94号文
　　第十二条供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容：
　　（一）供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及联系电话；
　　（二）质疑项目的名称、编号；
　　（三）具体、明确的质疑事项和与质疑事项相关的请求；
　　（四）事实依据；
　　（五）必要的法律依据；
　　（六）提出质疑的日期。
　　供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。
　　第十三条采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。

请注意：
质疑函和证明材料是两个文件。
质疑函只要符合规定即便没有证明材料，也是不能拒收的。
所以质疑函可以是自己认为的。

作者: bob1511 时间: 2018-6-21 17:42

bidboy 发表于 2018-6-21 15:53
94号文
　　第十二条供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容：
　　（一 ...

“（四）事实依据；”这个事实依据至少应当是客观事实吧。

作者: bidboy 时间: 2018-6-22 09:57

bob1511 发表于 2018-6-21 17:42
“（四）事实依据；”这个事实依据至少应当是客观事实吧。

事实依据并不一定与要求与实际相符。这就和我们平时看到的听到的很多与实际也不完全相符一样。

说回来质疑和去法院起诉完全不是一个概念。不能以起诉的标准要求质疑。

质疑实际上是政府采购监督的一个重要部分。
采购人和代理机构正确的做法是积极与质疑供应商进行沟通。以“有则改之无则加勉”的态度认真对待质疑。

作者: ldzaeonk 时间: 2018-6-22 11:39
有质疑函来就回复呗，如果缺事实依据，就回复供应商你的质疑函我们收到，亲~按照要求缺事实依据哟~ 也算回复过了

作者: bob1511 时间: 2018-6-22 14:00

bidboy 发表于 2018-6-22 09:57
事实依据并不一定与要求与实际相符。这就和我们平时看到的听到的很多与实际也不完全相符一样。

说回来 ...

1、是的，不能要求与实际一定相符。但是至少应提出自己的事实依据。比如对B公司的投标报价分析或是有相关录音等等。
2、抛开法律，空口无凭这个道理大家应该都认同。无论是质疑还是监督都应基于一定的事实、证据。而不是凭空的怀疑、猜想。无限的质疑权就有利于监督、有利于采购活动的进行吗？

作者: bob1511 时间: 2018-6-22 14:03
本帖最后由 bob1511 于 2018-6-22 14:06 编辑

ldzaeonk 发表于 2018-6-22 11:39
有质疑函来就回复呗，如果缺事实依据，就回复供应商你的质疑函我们收到，亲~按照要求缺事实依据哟~ 也算回复 ...

1、案例中的代理就是类似您说的这样。而如果要接受质疑，那么应对B公司的人员工资报价低于最低工资水平这一事项进行核实并答复。
2、我有些好奇当地的财政部门如何处理投诉，是否要求该公司补充证明材料？如果按照94号令的规定，那么最后仍然会是投诉不受理。

作者: bidboy 时间: 2018-6-22 14:27

bob1511 发表于 2018-6-22 14:00
1、是的，不能要求与实际一定相符。但是至少应提出自己的事实依据。比如对B公司的投标报价分析或是有相关 ...

请注意，除非时间或提出人不符合要求，采购人或代理机构对质疑是不存在驳回或拒收的。所以即便是凭空想象的质疑也需要接收和回答。

至于怎么怎么回答，我的建议是首先要积极与质疑单位沟通，最好能达成一致意见。如果无法达成一致意见，那么回答就更要慎重了。好的回答能减少投诉的发生。这其实是代理机构水平表现。

如果代理机构要只是以监管机构或法官的角度来判断质疑的是非，那是回答质疑的大忌。

作者: bob1511 时间: 2018-6-22 15:12

bidboy 发表于 2018-6-22 14:27
请注意，除非时间或提出人不符合要求，采购人或代理机构对质疑是不存在驳回或拒收的。所以即便是凭空想象 ...

1、没有证明材料的投诉，财政部门会受理吗？所以在质疑阶段，采购双方依法进行质疑和答复才能更好的维护自身的权益。凭空想象应该是在依法之外了吧。任何权利都应当是有边界，质疑权也不应当例外。
2、答复质疑最基本的也是要基于事实，要有依据。对于凭空想象的质疑，也要去积极的达成一致，这个实在难以认同。避免投诉当然会是目标。但不应为了避免投诉而无视法律规定吧。

作者: only1u 时间: 2018-6-22 22:01
本帖最后由 only1u 于 2018-6-22 22:07 编辑

bidboy 发表于 2018-6-21 15:53
94号文
　　第十二条供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容：
　　（一 ...

事实依据就是证据，证明材料是附件，这里说的都是质疑函一个东西，一个文件，不可分割。

要不然你说说应该包括的事实依据是什么？没有？那就是不合规啊。

不合规的文件肯定都是要拒绝的啊，你随便到一个地方办事，人家叫你填表，你就填一个名字行吗？你能说我先递上去，这是我的权利，你不能拒收，行吗？你得按要求填啊。

作者: only1u 时间: 2018-6-22 22:13
本帖最后由 only1u 于 2018-6-22 22:16 编辑

bidboy 发表于 2018-6-22 14:27
请注意，除非时间或提出人不符合要求，采购人或代理机构对质疑是不存在驳回或拒收的。所以即便是凭空想象 ...

首先，代理机构此处并非是判断是非，是判断文件的形式合规性。这是两个意思。
其次，代理机构有判断是非的权力，如果你质疑专家打分不合理，要求公布打分明细，代理完全可以拒绝。正确的做法是，先接收，然后答复，质疑不成立。

如果是形式不合规完全可以拒收。当然，应该在招标文件里规定这一条。我都是明写了，不接受不合规的质疑。

你这个论断有点武断了。

作者: bidboy 时间: 2018-6-23 12:25

bob1511 发表于 2018-6-22 15:12
1、没有证明材料的投诉，财政部门会受理吗？所以在质疑阶段，采购双方依法进行质疑和答复才能更好的维护自 ...

您这思路还是完全以法律的角度思考问题，我们不是法院法官，我们和供应商是对等关系，有来言有去语是基本的商业礼仪。
处理质疑也不能简单引用法条，而是应该考虑全面。
投诉时财政部门不仅仅是针对投诉事件，而是要全面检查项目的违法行为。就目前看大部分代理机构的是难以经受考验的。请看最近财政部的处罚信息。

作者: bidboy 时间: 2018-6-23 12:29

only1u 发表于 2018-6-22 22:13
首先，代理机构此处并非是判断是非，是判断文件的形式合规性。这是两个意思。
其次，代理机构有判断是非 ...

我觉得只有提出质疑的时间和质疑单位身份我们可以拒收。其他真没有拒收的依据。

作者: 哟切客闹 时间: 2018-6-25 08:17

bidboy 发表于 2018-6-23 12:25
您这思路还是完全以法律的角度思考问题，我们不是法院法官，我们和供应商是对等关系，有来言有去语是基本 ...

基本上很难经得起正儿八经的监督检查

作者: bob1511 时间: 2018-6-25 09:47
本帖最后由 bob1511 于 2018-6-25 09:58 编辑

bidboy 发表于 2018-6-23 12:25
您这思路还是完全以法律的角度思考问题，我们不是法院法官，我们和供应商是对等关系，有来言有去语是基本 ...

1、正是因为双方是对等关系，所以双方都要尽各自的义务。你不尽自己的义务，要我尽义务。这是对等？
2、要求补正不正是“去语”吗？还有利于供应商利用投诉进一步维护自身的权益。否则，因为无实据投诉列入不良行为名单会对其更有利？即使是拒收，也应当对其进行书面的回复。
3、难以经受考验的最根本不还是违反法律规定了吗？所以依法开展采购活动是根本。像是您所说处理质疑要谨慎，这个我同意。比如虽然提出一个无依据的质疑，我也去核实一下。但是回复质疑就像我第2条所说，这样回复是有利于供应商的。

作者: bob1511 时间: 2018-6-25 10:21

bidboy 发表于 2018-6-23 12:29
我觉得只有提出质疑的时间和质疑单位身份我们可以拒收。其他真没有拒收的依据。

法律法规虽然未提到对质疑函的审查，但是审查是客观存在的，比如您说的时间和单位身份。而要审查，就必然要先接收其质疑。因此，94号令中的拒收应当是一种结果，而不是一种动作。然而对质疑函的审查，除了时间和单位身份外，必然还包括质疑事项是否与项目有关，是否属于“法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑”等其他94号令中的规定的事项。

作者: bidboy 时间: 2018-6-25 11:58
本帖最后由 bidboy 于 2018-6-25 11:59 编辑

bob1511 发表于 2018-6-25 09:47
1、正是因为双方是对等关系，所以双方都要尽各自的义务。你不尽自己的义务，要我尽义务。这是对等？
2、 ...

最低线可以回复说：对于供应商质疑内容采购人或代理机构无法找到依据做出判断。

作者: bob1511 时间: 2018-6-25 16:12

bidboy 发表于 2018-6-25 11:58
最低线可以回复说：对于供应商质疑内容采购人或代理机构无法找到依据做出判断。

回到楼主的案例，这样回复问题可是会更大了。不仅不能解决问题，不能维护供应商的权益，还把自己给搭进去了。当然也许是我个人思维太死板了。

作者: only1u 时间: 2018-6-26 09:05

bidboy 发表于 2018-6-25 11:58
最低线可以回复说：对于供应商质疑内容采购人或代理机构无法找到依据做出判断。

没听说过还能这样回复的。
谁主张谁举证啊。

作者: bidboy 时间: 2018-6-26 09:57

only1u 发表于 2018-6-26 09:05
没听说过还能这样回复的。
谁主张谁举证啊。

回答质疑的原则是有来言有去语，质疑的回复并不一定有最终的结论，供应商的要求并不一定都能满足。
对于能做出判断的做出判断，无法判断的据实回答即可。

作者: bidboy 时间: 2018-6-26 10:00

bob1511 发表于 2018-6-25 16:12
回到楼主的案例，这样回复问题可是会更大了。不仅不能解决问题，不能维护供应商的权益，还把自己给搭进去 ...

这是底线，至少是回复了。最好是先和质疑供应商进行沟通，然后再回复。中国人说人怕见面树怕剥皮。就是这个道理。

作者: bob1511 时间: 2018-6-26 15:14

bidboy 发表于 2018-6-26 10:00
这是底线，至少是回复了。最好是先和质疑供应商进行沟通，然后再回复。中国人说人怕见面树怕剥皮。就是这 ...

个人理解只要接收了质疑，就要对质疑事项进行核实并答复。不过，像您所说倒也是一种思路。

作者: bidboy 时间: 2018-6-28 15:20

bob1511 发表于 2018-6-26 15:14
个人理解只要接收了质疑，就要对质疑事项进行核实并答复。不过，像您所说倒也是一种思路。

说实在的作为招标人和代理机构能够核实的也就是投标文件和评标情况，其他的显然不具备能力及时间。所以回答也只能是能力范围内的，超出的可以回答无法确认。对于质疑的回答并没有要求必须供应商满意。

作者: 哟切客闹 时间: 2018-6-28 16:29

bidboy 发表于 2018-6-28 15:20
说实在的作为招标人和代理机构能够核实的也就是投标文件和评标情况，其他的显然不具备能力及时间。所以回 ...

比较赞同，答复无法确保所有人都满意

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