为杜绝政府采购成交价明显低于成本价或明显高于市场价等现象——
可引入成本警戒值论证程序
■ 尤建省
案情■■■
2016年8月，某市城乡居民大病保险项目进行公开招标，标底金额为1767万元，评标办法为综合评分法。该项目共三家供应商参与竞标，报价分别为：甲公司1763万元，乙公司1576万元，丙公司1147万元。最后综合得分最高的丙公司中标。预成交公示期，采购人收到乙公司对丙公司的质疑书，认为丙公司报价过低，明显低于成本价，要求评标委员会认定丙公司为无效标。
分析■■■
成本价包含企业生产货物或提供服务直接和间接费用的最低支出、最低利润收入及不可缺少的税金等。随着政府采购市场中供应商竞争的日益激烈，降低价格成为一种重要的竞争手段，因为政府采购的首要目标就是提高经济效益，节省财政资金。《政府采购法》第十七条也明确规定，集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。
但是，正常的交易价格是不能低于成本的。《反不正当竞争法》第十一条规定，经营者不得以排挤对手为目的，以低于成本的价格销售商品。《招标投标法》第三十三条规定，投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。其第四十一条进一步明确，中标人的投标应当符合下列条件之一：能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。
本案中，丙公司的报价是否低于成本价是决定是否将其废标的重要依据。对此，笔者作如下分析。
成本评判应为招标采购的程序之一
政府采购活动中，评判成本通常不是采购人的义务。因为消费者一般不了解商家的进货价格，事实上，商品或服务的成本判断也非常困难，因此，《反不正当竞争法》并未对低于成本交易活动中的采购人进行处罚，只是规定处罚供应商，这意味着采购人在政府采购活动中不承担评判成本的义务。但是，虽然采购人没有该项义务，是否就意味着在评标中不再评判成本价了呢？答案是否定的。评判成本，意在避免商品质量不过关、无法诚信履约而给采购人造成的损失。当前，我国市场的诚信状况较差，供应商低于成本报价谋取中标，为保证利润，往往在履约时偷工减料，无法保质、保量履行合同，在合同违约追究制度和企业破产制度不够健全的情况下，采购人可能承担巨大风险。
评标委员会受采购人委托对项目进行评审，其在评审投标文件时有权利和义务评判成本。如果供应商的报价低于成本，评标委员会有权淘汰该供应商。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十四条在谈及最低评标价法时规定，评标委员会认为，排在前面的中标候选供应商的最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本，有可能影响商品质量和不能诚信履约的，应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料；否则，评标委员会可以取消该投标人的中标候选资格，按顺序排在后面的中标候选供应商递补，以此类推。国家发改委等七部委发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十一条也规定，在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，其投标应作废标处理。据此，成本评判应为评标委员会进行项目评审的一项重要内容。
如何处理可能低于成本价的投标报价
如上所述，以所有低于成本的价格销售商品及服务均是违法的。笔者建议从以下方面入手，杜绝此类现象。
一是设定成本警戒值，提高风险履约金。可在采购文件中明确成本警戒值，通过设定不同的警戒值范围采取响应措施。如，取所有有效投标人的报价平均值作为基准价，对于低于基准价20%-30%的，可简化评标程序，要求投标人提供报价与基准价差额的履约担保值。对于低于基准价30%以上的，评标委员会应考察供应商的报价成本，要求供应商在规定期限内提供书面文件予以解释说明，提交相关证明材料并按上述标准提高担保额。如果商品质量和诚信履约都不存在问题，供应商能够给予合理解释，可保留其中标资格。否则，评标委员会应认定该投标人以低于成本报价竞标，其投标应作废标并记入不良记录。
二是严格追责。参与竞争的其他供应商和行政监督机构，应对低于成本报价的供应商进行追责。根据《反不正当竞争法》，低于成本报价的实质是经济实力雄厚的经营者为了垄断市场，故意暂时将某类商品的价格压低到成本以下抛售，以此搞垮竞争对手。因此，这种行为的受害者首先是参与政府采购竞争的其他供应商。其他供应商可通过质疑、投诉等手段维护自己的合法权益，也可通过民事诉讼，直接向人民法院起诉低于成本报价的供应商，要求民事赔偿。由于这种不正当竞争行为具有社会危害性，行政监督机构也可追究其行政责任。按照《政府采购法》第七十七条的规定，供应商采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的，政府采购监督机构和工商行政管理应追究其行政责任。
成交价高，不一定能做好项目；成交价低于成本价的，一定做不好项目。政府采购活动中，当成交价格下浮很大时，一定要启动成本警戒值论证程序。本案中，丙公司的中标价低于基准价的24%，乙公司质疑其报价低于成本价有较为充分的依据，行政监管部门应对丙公司的报价进行成本警戒论证。若确实低于其成本价，应对其作废标处理。
（作者单位：浙江省临海市政府采购中心）
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