在“质”的基础上实现“量”的飞跃
——江苏徐州市12个PPP项目同时进入政府采购程序
■ 本报通讯员 孙晓强
三伏季节，骄阳似火，江苏省徐州市进入了政府和社会资本合作（PPP）的“盛夏”。
徐州市作为全国首批PPP试点城市，近期，除已成功落地5单财政部示范、省级试点PPP项目外，市本级12个项目同时进入社会资本采购程序，总投资132.7亿元。在PPP项目遭遇“落地难”的情况下，徐州市PPP工作如何破解瓶颈，确保PPP项目顺利推进？
打造PPP模式 重塑政府投融资体制
先行先试。2015年3月，徐州市政府在全省率先出台《关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，倡导在12个行业优先推行PPP模式运作；同年11月印发《关于市城建基础设施等政府投资项目采用PPP模式的通知》，提出市城建重点工程、水利水务、环保治理、文化教育、养老服务、民生实事等项目，原则上采取PPP模式运作，财政资金原则上不再直接投资，申报列入项目年度计划时必须同时申报PPP初步实施方案。健全以政府付费、以奖代补、风险补偿等间接方式为主的财政支持体系，根本性改革基础设施和公共服务领域政府单一供给方式，通过倒逼机制形成全市推广PPP模式的浓厚氛围。
徐州市财政局会同相关部门，打破传统的BT、BOT、ROT等思维，按照物有所值评价、财政承受能力论证等原则，打造PPP模式运作典范，力求通过PPP重塑政府投融资体制机制。
全省PPP项目率先落地。2014年7月，徐州市餐厨废弃物处置项目入选首批省级PPP项目库，成为15个江苏首批PPP试点项目之一。市财政局、城管局组成PPP工作组，迅速完成咨询单位比选，通过对项目背景、边界条件、财务分析、法律协议等内容研究，从政府和社会资本双重角度审慎评估PPP运作可行性，明确项目筹划、资金筹措、建设运营、债务偿还等责任分配。该项目2015年7月20日在省级政府采购平台开标，为江苏省第一单按照规范化程序落地的PPP项目，同时开创了民营企业进入PPP领域的先河。
首创轨道交通“网运分离”PPP模式。2016年2月，全国第一单PPP基金落地徐州轨道交通2号线工程。在项目落实过程中，徐州提出“分段运作、分层反哺”的轨道交通PPP框架，分为建设养护和运营两个阶段分别采取PPP模式运作，建设阶段采取“合作投资+建设养护绩效考核”的BLMT（建设-租赁-养护-移交）模式，组合运营阶段采用“多元投资+使用者付费+政府监管补贴”的IOT（投资-运营-移交）模式。建立以轨道交通建设发展专项资金为核心的统筹运作机制，上盖物业开发形成土地收益缴入专项资金，反哺轨道交通建设运营。创造性引入“持续经营、融资延续”理念，有效解决轨道交通项目资产使用寿命与PPP合作周期的错配关系，更加符合代际公平原则。通过“股权移交、税收筹划”安排，大大降低政府可行性缺口补助。
打造全国供水领域PPP项目典范。徐州积极对接国内大型水务运营企业，研究设计“成本补偿+合理回报”收益模式，打造出供水领域PPP项目标杆。项目推进中，社会资本都要求投资收益率8%以上，最终广东粤海控股集团有限公司最终以6.96%价格中标（中标水价折合的预期平均收益率），真正实现了物有所值，减轻了财政支出压力。
标准化实施城建重点工程PPP项目。专门印发相关文件，对城建重点工程PPP项目合作周期、内部收益率、工程下浮率、运作方式、运作流程等制订标准化操作规范。社会资本可全额承担或承担不低于60%的项目资本金，采用社会资本合作方、工程施工承包方“两标一招”或“两标两招”方式，区分道路桥梁类、园林绿化类、公共设施类等工程，通过设定社会资本投资回报率、工程下浮率、项目管养费用报价等“多标的综合评分”招标方式，选择优质社会资本合作团队。
转变职能 让专业的人做专业的事
PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，转变政府职能，“让专业的人做专业的事”。
坚持依法合规、重诺履约原则。徐州市将PPP工作纳入法制化轨道，坚持做到政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等。
强化责任意识，建立合理的投资回报机制。坚持采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进PPP项目实施，有效控制政府支出责任，合理确定财政补助金额，坚持每一年度全部PPP项目财政支出不超过一般公共预算支出10%上限。
科学评估预测，加强风险控制。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，在政府和社会资本之间合理分配项目风险，原则上项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担，政策、法律和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
建立绩效评价体系，完善定价调价机制。徐州市财政部门建立了PPP项目事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，对项目的产出目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共服务质量、公众满意度等进行综合评价。将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，绩效评价结果作为调价的重要依据。此外，项目未来运营超出社会资本合理收益部分，政府和社会资本合理分享；可能出现的亏损部分，政府和社会资本按协议合理分摊。
合力推进 形成PPP部门联动机制
徐州市PPP项目推进中，有效发挥财政部门牵头、实施机构做主体、咨询机构提供技术这三个优势，规范实施PPP项目运作，确保项目“成本最低、效益最优”。重大项目聘请律师事务所、会计师事务所参与方案设计，发挥他们在法律风险评估、财务测算分析、招标文件编制、社会资本谈判等方面专业作用，为项目顺利实施保驾护航。
PPP项目按照“一个全程”、“两轮评审”、“三级发布”等程序运作。“一个全程”，即财政部门、实施机构、政府出资方代表、咨询机构四方（城建重点工程增加市重点办一方）全程参与PPP项目方案设计。“两轮评审”，即专家评审加部门联审，项目实施方案编制完成后，市财政局组织财务、工程、融资、法律、税收等方面PPP专家进行评审，修改完善方案后再组织市发改、建设、规划、国土等部门对项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告进行联合评审，通过评审的项目报经市政府批准后公开履行社会资本采购程序。“三级发布”，即凡在市级政府采购中心采购的PPP项目，资格预审公告、招标公告、成交公告同时在中国政府采购网、江苏政府采购网、徐州政府采购网三级平台发布，提高项目招标的公开性、竞争性。
建立市级项目库并滚动管理、有序推进，入库项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出市级项目库。全市入选财政部首批示范PPP项目2个（总投资占全国10.2%）、省级试点项目22个、省级PPP项目库67个，总数占全省17.6%，位居全省之首。
拓宽多元化PPP项目融资渠道。建立资本、资金市场融通联动，直接、间接融资双轮支撑“全方位”融资机制，充分保障PPP等重大项目资金需求。鼓励险资通过专项债权计划或股权计划提供PPP项目融资，支持基础设施和公共服务领域项目建设和运营。对于城市供水、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等收费机制比较透明、具有稳定现金流的项目，积极探索资产证券化等方式提供融资支持。争取省PPP基金15亿元，占全省规模15%，期限10年，综合成本基准利率甚至下浮，放大PPP政策红利；争取PPP项目专项建设债券13.88亿元，期限20年，综合成本1.2%，专项解决PPP项目资本金。
目前，徐州市14条道路、新城区3所学校等12个市本级PPP项目分别在省、市政府采购平台同时进入社会资本采购程序，形成全国PPP领域一道靓丽风景线，在保证“质”的基础上实现“量”的飞跃。
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责任编辑：LIZHENG
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