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标题: 何红锋：公共资源交易平台整合应当坚持管办分离【转】 [打印本页]
作者: zxc1981 时间: 2016-3-24 12:32
标题: 何红锋：公共资源交易平台整合应当坚持管办分离【转】
公共资源交易平台整合应当坚持管办分离
2016-03-23 00:00:00 中国经济导报
何红锋
2015年8月10日，国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，整合建立统一的公共资源交易平台工作已经成为发展的必然。虽然国务院要求各地创新监管体制，但公共资源交易中的“管”“办”分离原则必须坚持。
“管”“办”分离是现代行政监督管理的基本要求，从事一项工作的人或者机构不能自我监督，即我们所称的不能又当运动员、又当裁判员。在公共资源交易平台的整合中，各地普遍建设了公共资源交易中心。公共资源交易中心是负责公共资源交易和提供咨询、服务的机构，是公共资源统一进场交易的服务平台。这一平台为交易各方提供服务，是交易活动完成的参与方。因此，公共资源交易中心属于“管”“办”两方中的“办”。而公共资源交易中的监督管理部门属于“管”。公共资源交易平台整合中的“管”“办”分离，要求两者不应该有隶属关系。
在公共资源交易平台的整合中，很多地方政府设立了公共资源交易监督管理委员会、公共资源交易监督管理委员会办公室，或者公共资源交易监督管理局。各地的公共资源交易监督管理委员会往往都是协调部门，是非常设机构，真正的监督机构是办公室，如绍兴市，或者监督管理局，如合肥市。为了做好“管”“办”分离，应当做好以下几项工作：
第一，公共资源交易中心不应与公共资源交易监督管理委员会及其办公室有隶属关系。这不但要求在机构设立时要避免这样的设计，也要避免领导的任命上避免这样的嫌疑。比如，有的地方是由监督管理办公室副主任兼交易中心的主任，这一样会形成事实上的隶属关系。同时，也要避免协调机构在具体交易项目中对监督管理办公室和交易中心进行协调，因为这种协调导致的结果就好像在运动员和裁判员之上还有一个统一的领导。协调机构应当是对制度层面和宏观问题进行协调，而不是对具体交易项目进行协调。
第二，应当坚持将公共资源交易平台设在设区的市以上人民政府。国务院要求：“设区的市级以上地方政府应整合建立本地区统一的公共资源交易平台。县级政府不再新设公共资源交易平台，已经设立的应整合为市级公共资源交易平台的分支机构；个别需保留的，由省级政府根据县域面积和公共资源交易总量等实际情况，按照便民高效原则确定，并向社会公告。”但是，遗憾的是，现在已经建立公共资源交易平台的地区，几乎所有的县都建立了公共资源交易中心。有的同志认为，国家没有对县级人民政府设立公共资源交易中心的禁止性规定，应该是可以设立的。我们要知道，“法无禁止即可为”针对的是民事行为；而建立公共资源交易中心，是政府的行政行为，需要遵循的是“法无许可不可为”。坚持将公共资源交易平台设在设区的市以上人民政府，除了能够增加交易规模、提高交易效率外，还有一个重要作用在于，设区市的交易平台与县级人民政府监督机构之间，当然不会有隶属关系。这是实现“管”“办”分离的一个很好的突破口。县级公共资源交易中心如果整合为市级公共资源交易平台的分支机构，其隶属关系也应该发生改变，即由原来的县属机构转变为市属机构。
第三，监管部门不应突破现有的法律规定。党的十八届四中全会提出了建设法治社会的要求。而法治社会的基本要求是依法行政。在我国现有的《招标投标法》《政府采购法》等法律修改之前，各种交易行为是由不同的部门进行监管的，如政府采购由财政部门进行监管、水利工程由水利行政部门进行监管等。在目前的形势下，坚持由不同的行政部门进行监管，也是实现“管”“办”分离的重要途径，因为公共资源交易中心当然不可能同时与不同的行政部门存在隶属关系。
（作者单位：南开大学法学院）
http://www.ceh.com.cn/xwpd/2016/03/906412.shtml
作者: gzztitc 时间: 2016-3-24 14:34
2016-03-24 何红锋 今日采购舆情
也转发了上述文章 。
作者: duyueleo1982 时间: 2016-3-25 10:15
这篇文章的观点其实是有大矛盾的。作者的初心值得商榷。如这篇文章所述，提倡“管办分离”；现在有了如公共资源交易监督管理委员会、或公共资源交易管理局等“管”的机构；这个“管”的机构负责管公共资源交易平台这个“办”的机构。这似乎有道理；而文章又说不能突破现有的法律规定，如财政部门管政府采购，水利部门管水利工程招标，那么还是回到过去九龙治水的局面，还要公共资源交易监管局干什么。
作者: 玻璃人 时间: 2016-3-25 10:27
标题: 回 duyueleo1982 的帖子
duyueleo1982:这篇文章的观点其实是有大矛盾的。作者的初心值得商榷。如这篇文章所述，提倡“管办分离”；现在有了如公共资源交易监督管理委员会、或公共资源交易管理局等“管”的机构；这个“管”的机构负责管公共资源交易平台这个“办”的机构。这似乎有道理；而文章又说不能突破现有的法律规 .. (2016-03-25 10:15) 
作者: duyueleo1982 时间: 2016-3-25 10:32
标题: 回 玻璃人 的帖子
玻璃人:这位何教授双手轮着打自己耳光已经不是第一次了，呵呵
(2016-03-25 10:27)
作者: supertw 时间: 2016-3-25 15:21
这位的水平和见识实在是让人无语。。。
作者: bob1511 时间: 2016-3-25 16:01
管办应当分离，但是应当先明确“管”是管什么，是管业务还是只是管平台。
比如工程招标，行业主管部门是建委（审批、备案、监管部门），其下设建交中心作为交易平台，这样是管办不分。
再比如，政府审批办，下设政务服务中心（审批事项由各个行政部门负责，服务中心只是平台，由审批办进行管理、协调），这样就不属于管办不分。
作者: gzztitc 时间: 2016-3-26 08:34
何红峰跟帖
何红峰老师一直关心发表他的文章,以及我们社区论坛.昨天,他给我发来微信,讲述了他的看法.现转发如下 :
【已看社区的跟帖。我反馈如下：
（1）文章的管的含义已经讲的很清楚。政府监管与市场行为（更广义的是民事行为）的分离可以说是我国改革的主线之一，从文革期间的几乎所有企业都隶属政府，到政府逐步只管监管，到最近铁道部的改革，剥离了原来铁道部政企不分的问题，都体现了这样一个改革目标。因此，管办分离是我国决策层面、立法层面坚持的原则。公共资源交易平台的整合也应该体现这样的目标。
（2）由于现有的法律，如《政府采购法》把集采机构（这是公共资源交易平台的重要组成部分）定位为代理机构，把政府采购合同定位为民事合同，因此，集采机构代理下订立的政府采购合同当然属于市场行为，属于“办”的范畴，当然应该与监管部门分离。当然，目前的法律对集采机构的定位、对政府采购合同的定位，是否合理，是值得讨论的。但法治社会的基本要求，是在目前法律未作修改前，应当遵守法律。有的网友明显没有看明白我的文章的意思。
（3）欢迎讨论具体，反对人身攻击。我这个问题不展开说了，希望大家遵循讨论问题的基本道理。】（全文完）
作者: zc_ztb 时间: 2016-3-26 18:50
估计很多人还是没有认真看过此篇文章，稍微滤一遍就开始喷了，呵，或者说对这样的体制没有进行过调查。
1、此文观点我个人非常赞同。当前的公共资源交易平台，确实存在着这样的一种“管办不分”，一办（局）一中心，如果两者独立关系，那是对的，但现在的实际情况是在很多地方都是上下级关系，其实就是一体的。
2、由一个综合监管部门建立一个服务平台，那和成立一个内部科室有何两样？平台上的服务人员终究还是代表着上级部门的意志，所以不可避免的，服务行为势必会冠上“监管”的帽子，尤其是集采机构，作为交易平台的一个组成部分，更是完完全全的操作办理主体，如果采购过程中的每个环节都由上级监管部门决定，不又是典型的“管办不分”？
3、实践已经证明，依靠行政监督部门建立服务平台进行监管市场的模式是行不通的，比如工商局建立的市场，官方组建的协会、行业协会或者商会，都已经或者正在与上级主管部门脱钩。根本的一点原因，服务平台会习惯于依靠监管机构开展工作，监管机构也习惯将服务平台作为其附属机构直接指挥，时不时的贯彻一些主管部门的意图。
作者: lanjoy 时间: 2016-3-26 19:01
何教授观点非常专业且对于“管办不分”这个问题一针见血。
有些人就是无视这个问题的存在，非掩耳盗铃而合？
开喷何教授的人只能说急于维护自身部门的利益而毫无素质进行人身攻击。真是可耻之极！
作者: zc_ztb 时间: 2016-3-26 19:32
标题: 回 bob1511 的帖子
bob1511: 管办应当分离，但是应当先明确“管”是管什么，是管业务还是只是管平台。比如工程招标，行业主管部门是建委（审批、备案、监管部门），其下设建交中心作为交易平台，这样是管办不分。再比如，政府审批办，下设政务服务中心（审批 .. (2016-03-25 16:01)
政务服务中心就应该只是一个独立的直属政府的部门，不应是任何所谓管理也好，监督也罢的某个部门的附属机构。可以有一个或N多部门对其监督管理，但不应是一个部门既建立又来监督管理它。
作者: gzztitc 时间: 2016-3-27 08:41
介绍 何红峰 1
何红锋 (根据百度百科摘编)
何红锋，1965年出生，浙江诸暨人，南开大学法学院教授，工学学士、法学硕士、管理学博士，2004年获“天津市首届十大中青年法学家”称号。拥有众多著述。
何红锋履历
参加工作十余年来，主要致力于教学和科研工作。长期从建设工程合同、建设法、招标投标法、政府采购法、知识产权法的研究与教学。曾主持多个国家和省部级科研课题：如主持国家自然科学基金项目“建设工程保障体系完善研究”、主持部委项目“跨国油气管道建设涉及法律、法规、合同研究” 、“我国职业法律制度比较及其对社会工作立法的借鉴研究”、“政府投资项目改革研究”等。参加了多项国家和天津市的立法工作，如《建筑法》、《招标投标法》等。参加国家注册监理工程师、注册造价工程师、注册建造师等考试大纲和指定培训教材的编写。曾多次作为建设部师资培训的主讲教师。
何红锋主要社会兼职
中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员；天津仲裁委员会仲裁员；中国经济法学研究会理事；中国建设工程造价协会专家委员会委员；中国招标投标协会招标采购专业技术人员职业水平评价专家委员会委员(高注:是评价委员会案例组的组长)；天津森宇律师事务所律师；天津市行政法制研究所兼职研究员；天津市人民政府咨询专家；天津市人大常委会立法咨询专家；国家住房和城乡建设部建筑市场监管法规政策咨询专家组成员；天津市建设监理协会专家委员会委员；天津市工程造价协会常务理事。
何红锋研究方向
《政府采购法》、《招标投标法》、建设工程法律、知识产权法等
出版著作十余部，发表论文百余篇，其中核心刊物论文40多篇，共计千万余字。
本人评论 :可见,不是一般的强,的的确确是一名名副其实的专家 .
___高子正.
作者: 哟切客闹 时间: 2016-3-27 13:39
管办不分和依法监督，一针见血
现在很多地方公管局和公共资源交易中心不分家，上下级关系或者领导重叠兼任太普遍。甚至有的地方交易中心充当集中采购机构代理或者挂着公司牌子充当工程招标代理机构，垄断市场代理交易行为。公管局负责政府采购货物服务以及工程招投标标的监督投诉处理，自己是运动员裁判员集于一身，连交易平台场地都是自己的。
财政部门对于政府采购的监督管理是法律赋予的，修改法律之前怎可人为或地方政府一纸批文予以剥夺，这离依法治国相去甚远，改革不是违背法律法规的理由
个人14年听过何教授的课，受益颇多
作者: bob1511 时间: 2016-3-27 14:19
标题: 回 zc_ztb 的帖子
zc_ztb:“审批办”又是个何物？
政务服务中心就应该只是一个独立的直属政府的部门，不应是任何所谓管理也好，监督也罢的某个部门的附属机构。可以有一个或N多部门对其监督管理，但不应是一个部门既建立又来监督管理它。
....... (2016-03-26 19:32)
平台作为一个相对第三方，不仅仅对市场主体进行监督，也要对平台内的行政部门进行监督，但是没有一个行政部门，这种监督制约就建立不起来。像您说的N个部门对其管理，那么这个平台肯定不知所措，找不准自身定位了。
作者: bob1511 时间: 2016-3-27 15:02
标题: 回 gzztitc 的帖子
gzztitc:何红峰跟帖
何红峰老师一直关心发表他的文章,以及我们社区论坛.昨天,他给我发来微信,讲述了他的看法.现转发如下 :
....... (2016-03-26 08:34)
其次，公共资源交易平台的定位是平台。像是集采中心、招标代理等负责招标采购业务的机构应与公共资源交易平台分离。（国办的文件有明确说明）
最后，原各个行业行政部门设立的交易平台大多与行政部门具有隶属关系，这样的体制造成了行政部门在交易过程中权力过大，交易平台依靠行政权力乱收费等现象。因此，也需要对这种体制实行管办分离，交易平台与行政部门相对独立，形成相互制约。
作者: bob1511 时间: 2016-3-27 15:06
标题: 回 zc_ztb 的帖子
zc_ztb:估计很多人还是没有认真看过此篇文章，稍微滤一遍就开始喷了，呵，或者说对这样的体制没有进行过调查。
1、此文观点我个人非常赞同。当前的公共资源交易平台，确实存在着这样的一种“管办不分”，一办（局）一中心，如果两者独立关系，那是对的，但现在的实际情况是在很多地方都 .. (2016-03-26 18:50)
作者: zc_ztb 时间: 2016-3-27 16:49
标题: 回 bob1511 的帖子
bob1511:
审批办是政务服务中心这个平台的管理、协调机构，其不负责具体事项的审批。比如，有行政部门不依法进行审批被服务中心发现了或者是中心协调加快审批效率。服务中心其一个事业单位如何去协调行政部门？这是中国行政管理体制的现实。
平台作为一个相对第三方，不仅仅对市场主体进行监督，也要对平台内的行政部门进行监督，但是没有一个行政部门，这种监督制约就建立不起来。像您说的N个部门对其管理，那么这个平台肯定不知所措，找不准自身定位了。
.......
作者: bob1511 时间: 2016-3-27 21:50
标题: 回 zc_ztb 的帖子
zc_ztb:刚看了回贴，嗯，是表述错误，呵呵。不是N个部门来监管管理，而是N个部门来监督它，因为平台就是个大市场。我想表达的意思是交易平台终归要走向市场化，而不是由哪个政府部门来建立运营，当然，这是个渐近的过程。 (2016-03-27 16:49)
公共资源交易平台针对的主要是国有项目，而国有项目为什么要强制招标，强制政府采购？其根本目的在于规范采购，对采购人进行一定的制约，而不是为了单纯的市场化。我国工程招标、政府采购经过多年发展，是越来越规范。但是仍然存在一些问题比如管办不分、行业割据、行政部门权力难以制约等。因此公共资源交易平台的整合应该是要解决问题的，是要进一步对采购进行规范的。从这个角度来讲，交易平台是要由政府来主导的。
但是，随着体制等多方面的改革逐步深入，由政府主导的这个交易平台最终是要走向消亡的。同样这是一个渐进的过程。
作者: gzztitc 时间: 2016-3-28 08:51
介绍 何红峰 2
我曾发表过文章，说道：【争鸣文章 认真研讨 “投标保证金 ”问题 【原创】
http://bbs.chinabidding.com/read.php?tid=103242】
【首先，“投标保证金”这个说法或者说概念，是我们从国外引进的。业内专家何红锋曾经指出：原文是bid Security。【“Security”现在看来翻译为“担保”较为合适。以“实施条例”第43条的规定为例，“投标保证金可以采用支票、汇票、本票或担保保函等形式交纳。”这里实际讲到了不同的担保方式，包括质押和保证，其实也不排除其他担保方式。我国《担保法》中没有“保证金”这种担保方式，对其含义进行界定也较为困难，实际是较为宽泛的担保方式。在我国出台《担保法》后，用“保证金”一词来替代各种担保方式不妥，而应当统一规定为“担保”。】（引文完）
详细参看 ：
| [tr][td=1,1,877] |
| 关于政府采购中保证金的修改意见 |
：（来自何红峰博客）《政府采购法实施条例（征求意见稿）》（以下称“实施条例”）对政府采购中的保证金作出了较为具体明确的规定，这对政府采购项目的实施具有重要意义。但对保证金问题，我有以下两点修改意见：
第一，建议所有“保证金”一词一律改为“担保”，即“投标保证金”改为“投标担保”、“履约保证金”改为“履约担保”。我国最初使用“保证金”一词始于对《世界银行采购指南》的翻译，我国当时尚无《担保法》，对采购中的担保理解也非常肤浅，甚至于认为保函是一种保证外的特别担保。我国翻译为“保证金”的一词，在《世界银行采购指南》中用的是“Security”。“Security”现在看来翻译为“担保”较为合适。以“实施条例”第43条的规定为例，“投标保证金可以采用支票、汇票、本票或担保保函等形式交纳。”这里实际讲到了不同的担保方式，包括质押和保证，其实也不排除其他担保方式。我国《担保法》中没有“保证金”这种担保方式，对其含义进行界定也较为困难，实际是较为宽泛的担保方式。在我国出台《担保法》后，用“保证金”一词来替代各种担保方式不妥，而应当统一规定为“担保”。
http://blog.qq.com/qzone/622008815/1275756190.htm
我赞扬何红峰教授的意见，虽然，他的这个意见尚未受到重视。
提出这样的意见，不仅需要了解采购招标的知识，还需要了解世界银行相关问题；需要熟悉英文（如对Security原文的理解）；那，不正说明是“专家”才能提出来的吗 ！！
作者: ffhh 时间: 2016-3-28 09:56
一个地方是管、办分离了，管和办分别为政府的直属机构，这个办不是管的隶属机构了，可是这个办却是政府的直属机构，最终这不还是行使着政府的意图吗。
这样的管办分离意义何在。求高人解。
作者: bob1511 时间: 2016-3-28 13:36
标题: 回 ffhh 的帖子
ffhh:一个地方是管、办分离了，管和办分别为政府的直属机构，这个办不是管的隶属机构了，可是这个办却是政府的直属机构，最终这不还是行使着政府的意图吗，这样的管办分离意义何在。求高人解。 (2016-03-28 09:56)
像您思考的问题是更高层面了，涉及到政治体制改革了。
作者: gzztitc 时间: 2016-3-28 13:57
转发一篇参考文章 ：
观点‖公共资源交易平台整合应当坚持管办分离
观点‖公共资源交易平台整合应当坚持管办分离
2016-03-28 何红锋 e招标学苑
e招标学苑
微信号 e-bidding
功能介绍 招投标思想领袖和电子招投标行动先锋的交流平台
编者按：我国的招标投标长期以来管办不分，2015年8月国务院办公室印发63号文，提出整合建立统一的公共资源交易平台，将工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购纳入其中。该文对整合目标、原则、范围等已做明确说明，但一些地方政府似乎有意视而不见，反而有意实现“管办统一”。
南开大学法学院教授、博士生导师何红锋对此提出了警示。他还提出了实现管办分离的三个原则：①公共资源交易中心不应与公共资源交易监督管理委员会及其办公室有隶属关系。②应当坚持将公共资源交易平台设在设区的市以上人民政府。③监管部门不应突破现有的法律规定。
小编也认为，建设公共资源交易平台应当厘清两个问题：一是公共资源交易平台不等同于公共资源交易中心。交易平台的定位是交易场所和见证平台，不具备行政监管职责。二是公共资源应当定义清晰，避免扩大到企业国有产权。企业国有产权是资本化的产品，产权的占有、收益、处置受《公司法》《物权法》《企业国有资产法》等法律的保护和约束；公共资源的处置与行政权有着密切的依存关系，受《行政许可法》的约束。
如果不厘清这两个问题，不仅管办不分会得到延续甚至强化，而且有可能向国有企业蔓延，影响国有企业的正常经营。
2015年8月10日，国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》【点击文末“阅读原文"查看】，整合建立统一的公共资源交易平台工作已经成为发展的必然。虽然国务院要求各地创新监管体制，但公共资源交易中的“管”“办”分离原则必须坚持。
“管”“办”分离是现代行政监督管理的基本要求，从事一项工作的人或者机构不能自我监督，即我们所称的不能又当运动员、又当裁判员。在公共资源交易平台的 整合中，各地普遍建设了公共资源交易中心。公共资源交易中心是负责公共资源交易和提供咨询、服务的机构，是公共资源统一进场交易的服务平台。这一平台为交易各方提供服务，是交易活动完成的参与方。因此，公共资源交易中心属于“管”“办”两方中的“办”。而公共资源交易中的监督管理部门属于“管”。公共资源 交易平台整合中的“管”“办”分离，要求两者不应该有隶属关系。
在公共资源交易平台的整合中，很多地方政府设立了公共资源交易监督管理委员会、公共资源交易监督管理委员会办公室，或者公共资源交易监督管理局。各地的公 共资源交易监督管理委员会往往都是协调部门，是非常设机构，真正的监督机构是办公室，如绍兴市，或者监督管理局，如合肥市。为了做好“管”“办”分离，应当做好以下几项工作：
第一，公共资源交易中心不应与公共资源交易监督管理委员会及其办公室有隶属关系。这不但要求在机构设立时要避免这样的设计，也要避免领导的任命上避免这样的嫌疑。比如，有的地方是由监督管理办公室副主任兼交易中心的主任，这一样会形成事实上的隶属关系。同时，也要避免协调机构在具体交易项目中对监督管理办公室和交易中心进行协调，因为这种协调导致的结果就好像在运动员和裁判员之上还有一个统一的领导。协调机构应当是对制度层面和宏观问题进行协调，而不是对具体交易项目进行协调。
第二，应当坚持将公共资源交易平台设在设区的市以上人民政府。国务院要求：“设区的市级以上地方政府应整合建立本地区统一的公共资源交易平台。县级政府不再新设公共资源交易平台，已经设立的应整合为市级公共资源交易平台的分支机构；个别需保留的，由省级政府根据县域面积和公共资源交易总量等实际情况，按照便民高效原则确定，并向社会公告。”但是，遗憾的是，现在已经建立公共资源交易平台的地区，几乎所有的县都建立了公共资源交易中心。有的同志认为，国家没有对县级人民政府设立公共资源交易中心的禁止性规定，应该是可以设立的。我们要知道，“法无禁止即可为”针对的是民事行为；而建立公共资源交易中心，是政府的行政行为，需要遵循的是“法无许可不可为”。坚持将公共资源交易平台设在设区的市以上人民政府，除了能够增加交易规模、提高交易效率外，还有一个重要作用在于，设区市的交易平台与县级人民政府监督机构之间，当然不会有隶属关系。这是实现“管”“办”分离的一个很好的突破口。县级公共资源交易中心如果整合为市级公共资源交易平台的分支机构，其隶属关系也应该发生改变，即由原来的县属机构转变为市属机构。
第三，监管部门不应突破现有的法律规定。党的十八届四中全会提出了建设法治社会的要求。而法治社会的基本要求是依法行政。在我国现有的《招标投标法》《政府采购法》等法律修改之前，各种交易行为是由不同的部门进行监管的，如政府采购由财政部门进行监管、水利工程由水利行政部门进行监管等。在目前的形势下， 坚持由不同的行政部门进行监管，也是实现“管”“办”分离的重要途径，因为公共资源交易中心当然不可能同时与不同的行政部门存在隶属关系。
来源：中国经济导报—中国发展网
注：色彩是本人加描的，仅供参考。——高
作者: gzztitc 时间: 2016-3-29 08:37
昨天，协会发表了何红峰教授的文章 ：
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公共资源交易平台整合应当坚持管办分离
2016-03-28
http://www.ctba.org.cn/list_show.jsp?record_id=241806
作者: zc_ztb 时间: 2016-3-30 09:02
标题: 回 ffhh 的帖子
ffhh:一个地方是管、办分离了，管和办分别为政府的直属机构，这个办不是管的隶属机构了，可是这个办却是政府的直属机构，最终这不还是行使着政府的意图吗，这样的管办分离意义何在。求高人解。 (2016-03-28 09:56)
“管办分离”实际是政府的一个内控手段，用“管”的部门来监督制约“办”的部门，并且“办”的部门最终会走向市场化，实现“小政府大市场”的格局。
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